此时波罗的海地区十分混乱，沙俄这个庞大帝国的崩塌，留下的真空实在是太大了。德国一股脑将芬兰、爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚这些国家拆分出来，自己很快又陷入了纠结之中。
在《布列斯特合约》中，明确规定将爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、俄属波兰等地割让给德意志帝国与奥匈帝国，上述各地以后的政治变化由德奥二国决定。相比芬兰、乌克兰和白俄罗斯是要求红俄政府承认独立，波罗的海沿海地区德国是想并入版图的。当时决定建立一个波罗的海联合公国，由梅克伦堡的阿道夫·弗里德里希公爵作为大公，隶属于德意志帝国，就像帝国境内的巴伐利亚等王国一样。
可没想到，德国人自己革命了，帝国崩塌了。巴伐利亚、普鲁士这些老牌王国都变成了州，怎么安排波罗的海地区就成了一个难题。帝国崩塌前，德国在这些地方建立了议会，扶持了傀儡政府。但这几个国家的命运，之后几年都无法决定。
跟波兰不同，波兰能够独立，是因为德国有一大批人根本不想要波兰，不想让德国境内的波兰人太多。可波罗的海地区，是普鲁士的历史区域，生活着大量德意志人。里加、塔林等海港城市，被俄国吞并之前，甚至是德意志地区组建的汉萨同盟成员，曾经是条顿骑士团领地。滨海普鲁士人和后来的德意志人融合，形成一个叫做波罗的海德意志人的族群，城市里的商人、手工业者主体由他们构成，经济上也跟德意志地区一体。
德意志帝国不崩塌的话，这里作为公国加入帝国没有任何困难，帝国崩塌后，如何处理跟这里的关系就让严谨的德国人犯难。作为州加入德国的话，这里的德意志人又不占多数，只接纳几个沿海地区的话，这里已经建立了议会。
而且德意志帝国崩塌后，立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚的民族主义者也更倾向于建立民族国家，立陶宛连历史上合并过的波兰都不接受，怎么会接受加入德国。可现实又因为波兰和红俄政权的两面威胁，让三国有求于德国，甚至都苦苦留下德国占领军，又是提供补给，又是接受训练的。德国也帮助他们建立了军队，可人数都不多，基本都是一两个师，根本无法抵挡红俄或波兰的入侵。
这种悬而未决的情况持续到巴黎和会后，在德国占领军的保护