一直是马匹的主人。
元丰六年，当时的群牧判官买马郭茂恂的提议被神宗采纳，说：“茶司不兼买马，遂立法以害马政，恐误国事，乞并茶场买马为一司。
合并后，成立了都督茶马司。从这里可以看出，都大提举司是由买马司和茶官合并而成，以“川蜀购茶，充秦凤，熙河路博马”的名义。
以川蜀茶为马价，三司不再向群牧司、买马司划拨资金。同时，也为吸引蕃部贩马，稳定国内马源的规模发挥了重要的作用。
北宋对北方边州市马的管制，由来已久，因为朝廷对北方边州的臣僚自市马实行严格管制，实行时停，特别是官员的马价比边州臣僚自市的时候，更是如此。
所以，在特定的时候，禁止臣僚自市，可以确保朝廷有充足的马匹，可以调拨到其他地方。
北宋北方边州的马场，从派出特使，到成立群牧司，估马司等，都是由朝廷主导的。其后，由于北宋北方边州的马匹运动集中于陕西，群牧吏由内臣改为陕西的副都督。最终，由都督茶马司认定的“货币”是蜀茶。
与此同时，北宋朝廷还严格控制边州臣僚和百姓的马匹，一旦发生战争，边州的臣僚自市马，并通过收买平民来扩大军力。